诚然，山东省近两年矿业事故时有发生，安全生产压力较大。碳达峰与碳中和背景下，作为耗煤大省也应严格控制煤炭消费的增长。且从新旧动能转换角度，《行动方案》的出台可以理解为山东在向高质量发展之路上迈出的重要一步。

　　但也要看到，煤炭是我国主体能源。煤炭产业是国民经济基础产业，涉及面广、从业人员多，关系经济发展和 社会 稳定大局。在国家推动煤炭行业供给侧结构性改革取得显著成果之后，在我国特殊稀缺煤种资源枯竭问题逐步显现背景之下，再考虑到当前全国煤炭供需异常偏紧的局面，通过如此大规模、短时间内关停退出有效煤炭产能的方法是否妥当？

　　下文将围绕依法治国、合理行政、安全生产、资源保护、能源安全、产业链条、股权债权、就业民生、财政税收、安全发展十个方面进行一些探讨。

　　关于煤矿关闭退出的政策可以参《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发20167号），其中基本原则第一条便指出：充分发挥市场机制作用和更好发挥政府引导作用，用法治化和市场化手段化解过剩产能。

　　所以无论从依法治国的要求，还是从法治化去产能的国家政策要求来看，地方政府出台煤炭产能关停退出政策时都必须经得起合法性检视，遵循法治思维、运用法治方式、在法治的轨道上行使行政权力。

　　《行动方案》里涉及的关停煤矿都是依法设立和依法开采的合法煤矿，根据《中华人民共和国矿产资源法》第四条、《中华人民共和国煤炭法》第六条、中华人民共和国民法典》第三百二十九条等有关规定，无论是煤矿企业缴纳价款后依法获得的矿业权还是企业投资建设形成的企业财产权利都应当受到法律保护。行政机关做出关停煤矿的决定，必须有明确的事实依据、法律依据并符合法定程序，否则有违依法行政的法治原则，也有悖依法治国的基本方略。企业合法财产权保护到位，法治化营商环境才能建立，才能激发市场主体活力，企业才能安心经营、放心投资。因此，涉及关停退出煤矿问题，法治必须先行。

　　首先，地方政府关停煤矿应遵循“合理行政”原则。“合理行政”最重要标准是“比例原则”（最小侵害原则），行政机关应尽量采取对行政相对人和行政相关人权益损害最小的方式。《行动方案》里涉及的关停煤矿，很多都是正值“青壮年”的主力矿山，国家为勘探资源已经投入大量资金，企业开发建设投资也同样巨大，而且涉及大量职工安置问题，未经科学评估（即是否存在更优的替代性方案）和风险压力测试（即企业和经济 社会 是否能够承受），这些经济账不算清楚，简单化的“一关了之”或不符合行政“合理化”的原则。另一方面，即使政府部门基于公共利益必须依法关停煤矿，按照有关法律规定，也应当对相对方和相关方给予必要的行政补偿，这也是用法治化和市场化方式关闭退出煤炭产能的当然要求。

　　其次，应遵循法定程序。对于政府部门做出关停矿山等涉及相对人重大利益的行政行为时，行政机关应当充分听取煤矿企业的意见，保障相对人基本的陈述申辩权。行政机关通过听证等方式听取相对人的意见，有助于政府提高行政决策水平，也有利于推进法治政府建设，推动政府部门遵循法治思维、运用法治方式、在法治的轨道上行使各项权力，打造职能有限、行政有为、运转高效的政府。

　　综上，政府相关部门在做出决策前，应充分发挥公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查等重大行政决策法定程序的作用，提高行政决策的科学水平。本次山东省大范围关闭退出煤矿的行政行为是否符合“合理行政”原则并严格遵循“法定程序”，是否已经统筹处理好煤矿关停退出与保供应、保民生、保安全、保稳定的关系，有待商榷。

　　诚然，伴随开采深度增加，地压、地温等问题有加剧的倾向。但是否意味着超过千米的冲击地压矿井就不能做到安全生产或不可防控灾害事故？开采深度小于千米的就更加安全？结合本次关停的为超千米冲击地压矿井情况，从地压控制或者冲击地压防治的角度来说，或未必如此。单纯以“千米”作为冲击地压是否安全的判断标准有待商榷。

　　冲击地压的发生和危险性受采深、地应力、煤岩冲击地压倾向性、地质构造、开采条件、开采强度、支护强度、防治能力等多因素影响，有些矿井虽然采深超过千米，但布局合理、防治能力较强，完全可以保证安全开采，反而部分矿井虽然采深不深，但其地应力复杂、开采条件差，冲击地压危险性和防治难度更大。

　　冲击地压防治应当坚持“区域先行、局部跟进、分区管理、分类防治”的原则，按照“一矿一策、一面一策、一头一策”的形式进行冲击地压防治，避免出现“防治技术的拿来主义”和“一刀切”式的规定，进而切实的提高冲击地压防治效率，保障矿井的安全生产。

　　煤炭不仅是重要的工业原材料，更是能源，这是显著有别于其他类关闭退出行业的重要一点。能源安全是关系到国家和地方稳定的重大问题，在去年党中央提出的“六稳”“六保”中，保障粮食和能源安全是为重要一环。虽然降低煤炭消费占比，构建以新能源为主体的新型电力系统是大势所趋，但也要看到当前我国能源消费中煤炭依然占据绝对主力地位（去年占能源消费量的56.8%），且伴随风电、光伏等新能源装机和发电量占比逐步提高，煤炭和煤电在能源兜底保障中的作用或将越加凸显。

　　国家发改委近期也公开表示，“十四五”期间煤炭消费依然还处在增长阶段。去年冬季多地缺煤、缺电（电力）导致拉闸限电的情景还记忆犹新。今年以来，煤炭供需更是持续偏紧，从上游到下游的库存都处在中低水平，后续的迎峰度夏、度冬都还需要增加煤炭供应来保障基本的电力、热力需求。

　　如此背景下，大规模关停主消费地的有效煤炭产能，势必对国家能源安全带来挑战，尤其是山东作为传统煤炭消费大省，煤炭消费量在接近4亿吨/年水平，煤炭现有产能产量只有一年1亿吨出头，需要大量的净调入来满足缺口。若轻易关停1/3左右的省内产能，如何落实保障能源安全的要求，如何应对需求的缺口，如何确保省内不发生供电、供暖问题？这些也是需要去慎重思考的。

　　我国煤炭资源虽总量较丰富，但人均量依然偏低，而且作为本次关停条件的1000米以深资源尤为关键。有学者表示，我国已查明在1000m以下的煤炭资源储量约为2.95万亿吨，占比我国煤炭资源总量的1/2以上。伴随采深增加，超千米区域煤炭资源的开采不久将来或将占有重要地位。

　　更关键的是，本次关停的煤矿基本都属于炼焦煤煤矿，其所涉及矿区均为国家层面明确规定的特殊和稀缺煤类矿区。国家对特殊和稀缺煤类实际上是实行保护性开发利用政策的。根据国家发展改革委《特殊和稀缺煤类开发利用管理暂行规定》（国家发展改革委令第16号），坚持统一规划、有序开发、总量控制、高效利用的原则，禁止乱采滥挖和浪费行为。生产企业应当制定管理制度，对采区回采率完成情况进行考核。由此看来，无论从开采深度还是从特殊稀缺煤种的属性来看，简单关停1000米以深的特殊稀缺炼焦煤煤矿与我国煤炭资源特征和相关保护性开发的规定或不相符合。

　　在去年严峻的疫情冲击下，我国率先克服疫情不利影响，成为去年全球唯一实现正增长的主要经济体。这其中，与我国产业链的完整性与抗风险能力密切相关。构建以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局成为我国当前和今后一个时期的主要任务。

　　由此可见，保持产业链的完整性与稳定性关系到我国经济可持续 健康 发展，关系到区域与行业的经济运行稳定。本次关停涉及到的炼焦煤通过洗选加工，产出精煤供给下游焦化企业，进一步延伸至钢铁工业，洗后的中煤、煤泥可供电厂用于发电。如此大规模的关停煤矿，其涉及到的下游电厂、焦化厂、钢铁厂、化工厂等一系列煤炭用户，数量不在小数。

　　因此从产业链条来看，大范围、大规模的关停炼焦煤矿，或将会造成下游产业链条的不稳定乃至停摆。可以预见，届时与关停煤矿同为上下游关系的焦化企业、电力企业将很可能不得不为缺少燃料与原料资源而被迫停工、停产，冲击山东地区的煤电、煤焦产业链。

　　一方面，所涉及到的许多煤矿都是多元股东结构，不仅有国有股权成分，有的还是上市公司（公众股东）旗下的煤矿，如新巨龙煤矿、赵楼煤矿等。此类煤矿的关闭退出需要履行相关董事会、股东大会的决策程序。且此类煤矿中有多处服务年限较短，正值青壮年的矿山，前期的初始投资额大，建设周期长，从投资回报角度，若没有合理合法的正当理由和妥善的方案，简单予以关闭退出将给股东方带来巨大的经济损失，也将严重打击煤矿投资的积极性。

　　预计本次关停矿井所涉及到的职工（含离退休）高达十几万人，如果没有合理的再就业和安置渠道，大量职工下岗问题将关系到 社会 整体就业民生与稳定。根据国发20167号文件第（十四）条，在去产能工作中要把职工安置作为工作的重中之重，坚持企业主体作用与 社会 保障相结合，细化措施方案，落实保障政策，维护职工合法权益。安置计划不完善、资金保障不到位以及未经职工代表大会或全体职工讨论通过的职工安置方案，不得实施。

　　煤矿由于受制于资源赋存特征，有很强的区域特点，煤炭资源富集的区域自然建设煤矿的可行性就高，同时也会吸引大量劳动力从而带动区域职工就业水平提高。大型煤矿的开发一般会显著拉动了当地就业，如果轻易关停退出，恐难以很快找到承接大量职工的产业载体，进而影响区域就业与民生。

　　所涉及的千米深井多数属于先进产能的代表，工艺技术先进，生产效率较高，且经济性和盈利能力较好，并非亏损落后产能，其对地方经济发展和财政税收贡献上有着显著作用。初步统计仅山东能源所涉及的煤矿年收入水平在250亿左右，利税总额130亿左右，为地方经济发展和财政税做出了巨大贡献。以代表性的新巨龙煤矿为例，该矿井于2004年6月开工建设，2009年11月10日投产，投产十年来，累计实现销售收入601.34亿元，利润241.81亿元，上缴税费169.93亿元，极大地推动了当地区域经济发展，也为地方财政贡献了应有的力量。

　　发展和安全相辅相成、不可偏废。既不能为了发展不顾安全，以人民生命 健康 和财产损失为代价来一味追求发展的速度，也不能简单教条的唯安全论，打着安全的名义限制发展甚至是不发展。

　　对于千米以深冲击地压矿井而言，一方面地压、地热等问题现实存在，另一方面又属于特殊稀缺的焦煤资源（经济价值高），如何平衡安全与发展的关系？如果一味最求经济性，安全措施不到位或超能力生产，理应予以严格监管，但如果不考虑灾害严重程度，不考虑安全防治水平、措施，一关了之，又不免有些简单化。应该辩证看待，综合施策，既看到安全生产是发展的前提，又看到发展是安全生产的最终目的。

　　总而言之，淘汰落后产能是新旧动能转化的突破口，也是煤炭行业自身高质量发展的必然要求。而何为落后产能、如何退出产能、怎样用系统思维妥善处理各方面关系是关键。笔者认为，只有在法制化道路上，坚持实事求是原则，在科学评估论证下综合施策或更妥当。既要分类型、分期限、分措施的推动真正的落后产能有序退出，也必须落实好国家能源安全新战略，重视合理保护先进产能与特殊稀缺资源，营造良好的经商环境，从而走出一条绿色、低碳、安全的高质量发展之路。

　　在居里夫妇发现镭以后，由于镭具有治疗癌症的特殊功效，镭的需要量不断增加，因此许多国家开始从沥青铀矿中提炼擂，而提炼过镭的含铀矿渣就堆在一边，成了“废料”。

　　然而，铀核裂变现象发现后，铀变成了最重要的元素之一。这些“废料”也就成了“宝贝”。从此，铀的开采工业大大地发展起来，并迅速地建立起了独立完整的原子能工业体系。

　　铀是一种带有银白色光泽的金属，比铜稍软，具有很好的延展性，很纯的铀能拉成直径0.35毫米的细丝或展成厚度0.1毫米的薄箔。铀的比重很大，与黄金差不多，每立方厘米约重19克，象接力棒那样的一根铀棒，竟有十来公斤重。

　　铀的化学性质很活泼，易与大多数非金属元素发生反应。块状的金属铀暴露在空气中时，表面被氧化层覆盖而失去光泽。粉末状铀于室温下，在空气中，甚至在水中就会自燃。美国用贫化铀制造的一种高效的燃烧穿甲弹—“贫铀弹”，能烧穿30厘米厚的装甲锕板，“贫铀弹”利用的就是铀极重而又易燃这两种性质。

　　铀元素在自然界的分布相当广泛，地壳中铀的平均含量约为百万分之2.5，即平均每吨地壳物质中约含2.5克铀，这比钨、汞、金、银等元素的含量还高。铀在各种岩石中的含量很不均匀。例如在花岗岩中的含量就要高些，平均每吨含3.5克铀。依此推算，一立方公里的花岗岩就会含有约一万吨铀。海水中铀的浓度相当低，每吨海水平均只含3.3毫克铀，但由于海水总量极大，且从水中提取有其方便之处，所以目前不少国家，特别是那些缺少铀矿资源的国家，正在探索海水提铀的方法。

　　由于铀的化学性质很活泼，所以自然界不存在游离的金属铀，它总是以化合状态存在着。已知的铀矿物有一百七十多种，但具有工业开采价值的铀矿只有二、三十种，其中最重要的有沥青铀矿(主要成分为八氧化三铀)、品质铀矿(二氧化铀)、铀石和铀黑等。很多的铀矿物都呈**、绿色或黄绿色。有些铀矿物在紫外线下能发出强烈的荧光，我们还记得，正是铀矿物(铀化合物)这种发荧光的特性，才导致了放射性现象的发现。

　　虽然铀元素的分布相当广，但铀矿床的分布却很有限。国外铀资源主要分布在美国、加拿大、南非、西南非、澳大利亚等国家和地区。据估计，国外已探明的工业储量到1972年已超过一百万吨。随着勘探活动的广泛和深入，铀储量今后肯定还会增加。我国铀矿资源也十分丰富。

　　铀矿是怎样寻找的呢？铀及其一系列衰变子体的放射性是存在铀的最好标志。人的肉眼虽然看不见放射性，但是借助于专门的仪器却可以方便地把它探测出来。因此，铀矿资源的普查和勘探几乎都利用了铀具有放射性这一特点：若发现某个地区岩石、土壤、水、甚至植物内放射性特别强，就说明那个地区可能有铀矿存在。

　　铀矿的开采与其它金属矿床的开采并无多大的区别。但由于铀矿石的品位一般很低(约千分之一)，而用作核燃料的最终产品的纯度又要求很高(金属铀的纯度要求在99．9％以上，杂质增多，会吸收中子而妨碍链式反应的进行)，所以铀的冶炼不象普通金属那样简单，而首先要采用“水冶工艺”，把矿石加工成含铀60～70％的化学浓缩物（重铀酸铵)，再作进一步的加工精制。

　　铀水冶得到的化学浓缩物(重铀酸氨)呈**，俗称黄饼子，但它仍含有大量的杂质，不能直接应用，需要作进一步的纯化。为此先用硝酸将重铀酸铵溶解，得到硝酸铀酰溶液。再用溶剂萃取法纯化(一般用磷酸三丁酯作萃取剂)，以达到所要求的纯度标准。

　　纯化后的硝酸铀酰溶液需经加热脱硝，转变成三氧化铀，再还原成二氧化铀。二氧化铀是一种棕黑色粉末，很纯的二氧化铀本身就可以用作反应堆的核燃料。

　　为制取金属铀，需要先将二氧化铀与无水氟化氢反应，得到四氟化铀；最后用金属钙(或镁)还原四氟化铀，即得到最终产品金属铀。如欲制取六氟化铀以进行铀同位素分离，则可用氟气与四氟化铀反应。

　　至此，能作核燃料使用的金属铀和二氧化铀都生产出来了，只要按要求制成一定尺寸和形状的燃料棒或燃料块(即燃料元件)，就可以投入反应堆使用了。但是对于铀处理工艺来说，这还只是一半。

　　我们知道，核燃料铀在反应堆中虽然要比化学燃料煤在锅炉中使用的时间长得多，但是用过一段时间以后，总还是要把用过的核燃料从反应堆中卸出来，再换上一批新的核燃料。从反应维中卸出来的核燃料一般叫辐照燃料或“废燃料”。烧剩下的煤渣一般都丢弃不要了，可这种不能再使用的废燃料却还大有用处呢！

　　废燃料之所以要从反应堆中卸出来，并不是因为里面的裂变物质(铀235)已全部耗尽，而是因为能大量吸收中子的裂变产物积累得太多，致使链式反应不能正常进行了。所以，废燃料虽“废”，但里面仍有相当可观的裂变物质没有用掉，这是不能丢弃的，必须加以回收。而且在反应堆中，铀238吸收中子，生成钚239。钚239是的重要装药，它就含在废燃料中，这就使得用过的废燃料甚至比没有用过的燃料还宝贵。除此而外，反应堆运行期间，还生成其它很多种有用的放射性同位素，它们也含在废燃料中，也需要加以回收。

　　从原理上讲，废燃料的处理与天然铀的生产并无多大差别。一般先把废燃料溶解，再用溶剂萃取法把铀、钚和裂变产物相互分开，然后进行适当的纯化和转化。但实际上，废燃料的处理是十分困难的。世界上很多国家都能生产天然铀，很多国家都有反应堆，但是能处理废燃料的国家却并不多。

　　废燃料的处理有三个特点：一是废燃料具有极强的放射性，它们的处理必须有严密的防护设施，并实行远距离操作；二是废燃料中钚含量很低而钚又极贵重，所以要求处理过程的分离系数和回收率都很高；三是钚能发生链式反应，因此必须采取严格的措施，防止临界事故的发生。目前，废燃料的处理大都采用自动化程度很高的磷酸三丁酯萃取流程。

　　我们看到，在铀处理的工艺链中，相对于反应堆而言，铀水冶工艺在反应堆之前进行，所以通常叫做前处理，废燃料处理在反应堆之后进行，所以通常叫做后处理。而从铀矿石加工开始的整个工艺过程，包括铀同位素分离以及核燃料在反应堆中使用在内，一般总称为核燃料循环。

　　从以上极为简单的介绍就可以看出，铀和钚确是得之不易的。原子能工业犹如一条长长的巨龙，要最重的天然元素铀做出轰轰烈烈的事业，得经过多少次加工和处理、分析和测量、计算和核对啊！原子能工业又犹如一座高高的金字塔，要制造一颗，就要使用一、二十公斤铀235或钚239；要生产一、二十公斤铀235或钚239，就要消耗十来吨天然铀；要生产十来吨天然铀就要加工近万吨铀矿石。我们赞赏核电站的雄姿，惊叹的威力，可千万不能忽视支撑这座金字塔塔尖的无数块砖石啊！

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